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江苏省:关于提高人大监督实效的认识和思考

来源:江苏省人大网 2019-04-14 09:30:22

关于提高人大监督实效的认识和思考

江苏省人大常委会秘书长、党组成员    陈蒙蒙

人民代表大会制度设计的一个重要原则,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。党中央和全国人大高度重视人大监督工作。习近平总书记强调,各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督。栗战书委员长指出,在我们的政治体制中,人大就是要对“一府一委两院”起监督作用,人大监督如果不严格、没有力度,那就是缺位和失职。不久前,全国人大常委会增开专门会议,听取审议大气污染防治执法检查报告,并开展专题询问,作出相关决议,受到社会广泛赞誉,也为地方人大加强监督工作作出了榜样。我到人大工作半年,感到全省各级人大把监督工作摆在履职行权的突出位置,视为关乎权力机关作用权威的重要因素,投入相当精力和资源,但监督的实际效果还不尽人意。问题在什么地方?这次省人大常委会党组围绕做好新时代地方人大工作开展系列专题调研,我特地选择了“提高人大监督实效”这个课题,目的就想通过深入的调查研究,查找影响和制约人大监督职权发挥的主要因素,剖析原因、对症下药,切实增强监督工作的实效。这段时间以来,通过对全省各级人大监督工作面上情况的梳理和到基层联系点解剖“麻雀”,我对履行人大监督职责有了比较全面深入的了解和认识,对提高人大监督实效也有了一些初步的体会和思考。

 

  一、监督依然是人大工作的一块短板

 

  这次调研,我们带着问题而去,接触到的市县人大常委会负责同志、乡镇人大主席、人大代表也都直面问题、各抒己见。大家认为,近年来,我省各级人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,认真学习贯彻党中央对人大监督工作的新论断新要求,全面贯彻实施宪法及监督法等法律法规,围绕党委中心工作和群众关切的重点难点问题,开展法律监督和工作监督,对推动中央和省委重大决策部署贯彻落实、促进依法行政和公正司法发挥了积极作用。特别是一些没有立法权的基层人大积极探索创新,监督工作非常活跃,形成了许多富有特色的实践经验,扩大了人大监督工作的社会影响力。但问题也不容忽视,人大监督工作与新形势新要求新期盼还有一定差距,监督质量和实效不能让人民群众满意,突出表现为监督工作“不准”“不实”“不严”。

  “不准”,就是在监督议题选择上没有抓住事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题,监督准星偏离党委中心工作和地方阶段性重点任务,对一些影响高质量发展的矛盾障碍,如地方债务风险、生态环境制约、国际经贸挑战等重视不足,对一些群众诟病很久的社会焦点问题,如教育、医疗、住房改革不到位等关注不够,尤其是对一些比较棘手、敏感的问题不敢较真碰硬,没有顺应内外部环境和中心工作变化去聚焦新问题、拓展新领域,而是凭老经验、按老套路开展监督,把有限而宝贵的监督资源稀释到不紧要不急迫的事项上,给人以避重就轻、脱离实际之感。

  “不实”,就是监督过程中存在重形式轻内容、重程序轻实质的现象,问题抓得不深不透。如监督调研浮光掠影,层层听汇报,满足于走过路过看过,深入基层接触群众不多,了解不到真情实况,也听不到老百姓的真心话;开展执法检查时预设路线,参观“盆景”,没有对照法律条文逐项检查,讲成绩滔滔不绝,点问题大而化之,提建议三言两语;开展专题询问事先与部门通气,预设好问题和台词,问的不见锋芒,答的四平八稳,群众真正关心的实质性问题、深层次问题涉及较少;审议各项报告时,发表一般性意见多,一针见血指出问题、提出针对性对策建议少,审议意见质量不高。如此种种“不实”表现,难免使监督成为隔靴搔痒、表面文章。

  “不严”,就是监督整改时“宽、松、软”还不同程度存在,整改要求失之于“宽”,工作督促失之于“松”,问责处理失之于“软”,没有坚持以问题为导向、以法律为标杆,对问题抓住不放、一抓到底,让失职失责者红脸出汗,而是搞一团和气,国家监督的权威性、强制性被淡化。如以建议代替批评、以希望代替问责的现象还很普遍;质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段鲜有运用,成为“沉睡的权力”,监督的惩戒警醒作用没有很好发挥;对常委会审议意见的落实重视不够,文来文往多,例行公事气息浓,存在会后松劲泄气的情况,即便出现审议意见落实不力的情形,也很少采取问责和处罚手段。人大监督因此也就难以对厉行法治、推动工作起到实实在在的促进作用。

  “不准”“不实”“不严”是问题的表象,究其原因,首先是思想认识上存在偏差,没有准确把握人大监督的政治定位和法律定位,不是把监督视为落实党委决策部署、维护人民群众利益的国家行为,而是错误地看作与“一府两院”唱“对台戏”,怕这怕那、缩手缩脚,工作动力不强。其次是监督机制还不完善,议题筛选、刚性手段应用、跟踪督查、成果评估等环节缺乏有效的机制支撑,影响了监督的力度。再次是监督能力不匹配,常委会组成人员和代表能力水平参差不齐,工作班子参谋助手作用不到位,社会力量的引入还停留在低水平上,都掣肘了监督的有效性。

  转岗到人大工作前,我在政府部门工作,作为被监督者有这样的感受:监督开始前,部门如临大敌,紧张准备;监督结束后,发现不痛不痒,不过如此。正是因为监督中存在的“不准”“不实”“不严”,直接削弱了人大监督的作用,拉低了人民群众对人大监督的评价。以增强实效为核心全面加强正确监督有效监督,必须切实解决监督什么、怎样从严从实监督、靠谁监督这些关键问题。

 

  二、找准重点,使人大监督与党的主张、人民愿望同心同向

 

  人大工作的最大特点就是紧紧围绕党和国家工作大局依法行使职权、开展工作。监督什么,栗战书委员长说得十分明白,就是要围绕大局、贴近民生、突出重点,要深入研究党中央的要求是什么,实践需要什么,人民群众期盼什么,把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题,作为监督工作的重点。当前,就是要把握江苏新时代高质量发展的新实践,突出全面贯彻习近平总书记视察江苏时重要指示精神,突出大力实施中央关于坚决打好三大攻坚战决策部署,突出扎实推进省委关于六个高质量发展阶段性目标任务,突出有效解决人民群众关注的热点难点问题,依法履行监督职权,为实现高质量发展走在前列、加快建设“强富美高”新江苏作出应有贡献。

  一是把监督重点放在推动中央重要决策部署贯彻落实上。推动中央重大战略和决策部署在我省全面落实,是地方人大的重要政治任务。要紧紧围绕打好“三大攻坚战”、乡村振兴、“一带一路”、“长江经济带”建设、长三角一体化发展等国家战略中的重大规划实施和重要项目推进情况,综合运用听取审议专项工作报告、执法检查和专题询问等多种监督手段,依法履行监督职权,以人大监督的实际成效确保中央重要决策部署在江苏贯彻落实,保证各项重大战略实施不走样。全国人大常委会选择大气污染防治法执法检查作为本届开局首题,紧扣中央关于打好污染防治攻坚战的重大部署,切中要害。同样,今年省人大常委会把实施乡村振兴战略、深化地方金融体制改革防范金融风险、生态环保、大运河文化带建设等议题作为工作重点,找准了地方人大监督工作服务国家战略的切入点和着力点,对确保中央和省委重大决策部署的有效贯彻落实必将起到积极作用。

  二是把监督重点放在推进高质量发展上。围绕中心服务大局,保持与中心工作同频共振、同向发力,是人大监督工作的指向。今年初,习近平总书记视察江苏时提出了推动高质量发展走在前列的重要指示,省委对全省六个方面高质量发展作出了具体部署,就狠抓重点领域关键环节攻坚、推动高质量发展不断取得新突破提出要求。人大监督工作就是要紧紧围绕高质量发展走在前列,在推动科技创新、建设自主可控的先进制造业体系、推进区域一体化、建设现代综合交通运输体系等重大议题上选好题、选准题,精准发力、持续监督,推动省委高质量发展的决策部署落实落细。南通市人大常委会把推动高质量发展作为今年监督工作的重中之重,围绕影响和制约高质量发展的问题,开展对财经局、经信委、行政审批局等10个部门进行工作评议,突出对被评部门在推进高质量发展中存在的问题进行评估和分析,列出问题清单,登门交办问题,督促政府及其部门转变发展理念。邳州市人大把城乡公共空间治理作为推动高质量发展的重要抓手,就此作出决议并持续跟踪监督,成为撬动经济社会发展和乡村振兴的支点,有力助推了县域经济发展,拓展了城乡建设空间,营造了良好生态环境,创新了社会治理格局。这些举措,都为高质量发展加油助力,也使人大监督有为有位。

  三是把监督重点放在保障改善民生上。党的十九大报告提出的“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待,凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”不是一句空话,必须不折不扣落实到人大监督工作中。调研中,不少同志都谈到,要通过代表议案建议、群众反映包括信访提出的意见、调研了解到的线索为基础,深入查找、紧紧盯住那些人民群众关注度高、呼声强烈的教育改革、医疗卫生体制改革、食药安全等领域突出问题和对“山青水绿天蓝”热切期盼,以强力的监督手段,推动政府解决问题,切实增强老百姓的获得感。换届后,连云港市人大常委会首个专题询问选择了老百姓反映最强烈的“看病难、看病贵”问题,不仅推动解决了一些具体问题,也有力推进了医疗卫生体制改革,赢得了人民群众的点赞。这些范例启示我们,要多从百姓视角查找民生“痛点”“堵点”,抓住人民群众最关心最忧心的事项,一抓到底、抓出成效。

  四是把监督重点放在维护社会公平正义上。公正是法治的生命线。加强对监察机关、审判机关和检察机关的监督,维护公平正义是人大监督的应有之义。当前,司法体制改革正处于攻坚克难阶段,人大监督要瞄准这一难点,推动改革积极稳妥实施。还要对人民群众反映强烈的司法不公、司法腐败、“执行难”等问题加强监督,及时发现和纠正司法运行过程中不规范、不严格、不公正的行为,保证司法权力依法运行,维护司法公信力,真正让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。盱眙县人大常委会紧盯法院“执行难”这个难点,制订出台县人大常委会关于健全和完善执行联动工作机制的决定,围绕决定的贯彻落实开展了听取专项工作汇报、询问和满意度测评等一系列活动,持续跟踪监督,取得了明显效果。目前,对国家监察机关的监督尚未启动,我们要积极研究、认真准备,适时实施。

 

  三、 深察实督,使人大监督凸显法律权威

 

  增强监督工作实效,树立监督工作权威,就是要不忘初心、秉持公心,始终坚持问题导向,找准问题,查清症结,敢于动真碰硬,推动那些影响法律实施、制约工作发展、群众反映强烈的问题得到有效解决,这样人大监督的法律地位、法律权威才能真正树立起来。

  一是深入实际调查研究。没有调查就没有发言权。人大的性质、地位决定了监督调研更需挑刺、较真的劲头,更需善用“放大镜”“探照灯”来查找、评判、分析问题。对监督者来说,找不出问题本身就是问题。要树立强烈的问题意识,围绕监督议题,多渠道组织代表委员沉下身子,深入基层实际,既到相关部门听汇报、查资料、座谈讨论,又重视实地考察、同步暗访、随机抽查、网络调查,把影响高质量发展的瓶颈堵点查出来,把法律法规实施中存在的突出问题弄清楚,把人民群众的强烈诉求问明白,掌握第一手资料,做到心中有底数、讲话有底气,增强监督工作的针对性有效性。今年,省人大常委会在开展专利法和省专利条例执法检查中,采取直接检查、委托检查、第三方评估相结合,数据分析、个案解剖、共性问题归纳相结合,历史纵向比较、区域横向比较相结合开展调研检查,问题抓得实、点得准,充分反映了我省专利质量总体偏低的现状和专利保护面临的挑战,使人警醒、催人奋进,对相关方面触动很大,也得到了各方好评。

  二是直面问题动真碰硬。栗战书委员长强调要依法严格监督,就是要直面问题、坚持原则,以法治思维来开展监督工作。要切实防止把属于法律范畴的问题一般化行政化、把违法行为视为一般性工作失误,切实防止对问题遮遮掩掩、语焉不详,甚至碍于情面“放水、粉饰、打埋伏”,切实防止脱离法律条文泛泛空谈,做样子、走过场。审议工作报告时要提倡讲真话讲实话,多提批评性建议性意见;开展专题询问要突出针对性、增强互动性,对重点问题加强追问、跟进监督;执法检查报告要以讲问题为主,至少1/2篇幅聚焦在查找不足上,发挥好“法律巡视”监督利剑的作用。追究问题不能停留在表面,要有穷追不舍的精神,不弄清不收兵,不解决不撒手。今年省人大常委会第三次会议上,省政府提交审议的年度全省环境状况和环境保护目标完成情况报告显示“我省近岸海域水质有所下降”,省人大常委会对此高度重视,为查明情况到南通、盐城、连云港三市近海岸进行暗访,实地检查了5条入海河道、12家企业,并召开会议,向当地人大、政府通报检查情况,对加快改善近海水质提出明确要求和具体意见。这也证明,只要坚持问题导向,敢动真格,监督工作就会有威严有成效。

  三是依靠人民群策群力。习近平总书记说,人民的眼睛是雪亮的,人民是无所不在的监督力量。要把人大监督与群众监督、舆论监督结合起来,使人民群众维护合法权益的需求转化为人大监督工作的力量,成为无所不在的“天眼”。推动人大监督工作全过程公开,通过各类媒体报道审议、询问、执法检查等监督活动,将人大的审议意见、开展满意度测评的结果、监督对象的整改落实情况等向社会公开,把工作中的不足、法律实施中的缺陷暴露在阳光下,接受社会评议。多渠道搭建平台,听取社会各方面对监督事项的具体意见建议,邀请市民列席常委会会议审议等活动,更多吸引人民群众直接参与人大监督工作,使人大监督工作充分反映民意、广泛集中民智。连云港市海州区人大“互联网+”模式和满意度测评结果向社会公开的做法,就有效地激发了公众参与人大监督的热情,使问题查得更精准、对策提得更接地气,形成人大监督、媒体监督和社会监督的合力。

 

  四、 严责重推,使人大监督长出利牙钢齿

 

  如果人大监督问责不严、震慑不足,一些监督对象在整改落实过程中就难免避实就虚、避重就轻、敷衍塞责,之前的努力也就付诸东流。因此,要着眼于抓好问题整改、推进实际工作,强化问责、惩戒、推进力度,让人大监督长出利牙、咬合有力。

  一是注重推动问题整改。落实整改是人大监督的最后“一公里”,也是推动支持“一府两院”工作的关键环节,必须高度重视。审议意见要进一步做到具体化、清单化,重要审议意见要向党委汇报,争取党委的支持和领导;有关委员会要加强跟踪督办,督促“一府两院”认真研究处理常委会审议意见和执法检查报告,切实解决突出矛盾和问题;要求“一府两院”在规定时间内报告整改落实情况,常委会根据实际情况安排进行审议。这样,就能把监督的压力转化为工作的动力,促进依法行政、公正司法,推动老百姓关注的问题得到及时解决。泗阳县人大常委会对审议意见办理情况实行“再报告”,紧紧咬住监督中暴露的具体问题、突出问题,看解决的办法是否可行、措施是否到位、整改结果群众能否满意,结合满意度测评并公布结果,不失为一种好的做法。

  二是注重建立问责机制。人大监督如果不严格、没有力度,那就是缺位失职。常委会提出审议意见、作出的决议决定以及执法检查报告,都是监督结果的体现,具有法律效力,“一府两院”必须不折不扣落实。建立健全问责机制,是完善监督闭环的必要措施。对监督中发现的违法问题,要责成有关方面依法整改,并追究法律责任;开展满意度测评,对审议意见落实不力或是整改不到位的情况,要责成重新办理、重新报告,并对相关责任人提出处理建议,必要时应使用刚性监督手段,保证审议意见真正落到实处。同时,还可以探索把实施法律法规、落实监督意见情况纳入国家工作人员绩效考核的范畴,使对事监督与对人监督结合起来,切实从制度上推动监督意见的执行。盐城市大丰区人大在整改落实中强化满意度测评,对不满意票高于20%的对象转入下一年度继续监督,并建议区政府取消该测评对象当年评先评优资格,有效增强了各部门对人大监督的敬畏之心。

  三是注重打好“组合拳”。一方面,要根据监督议题和实际需要,特别是针对人民群众反映强烈的热点难点问题,把听取审议专项工作报告、执法检查与专题询问结合起来,与备案审查结合起来;另一方面,除了经常性运用的听取审议专项工作报告、执法检查、计划和预算审查监督、备案审查、专题询问等形式,还要探索引入质询、特定问题调查、撤职等监督方式,积极回应社会关切,大力纠正不良行为,逐步形成以常规监督为主、刚性监督为辅、刚柔相济的人大监督工作新局面。去年淮安市淮安区人大常委会对本地区渣土(砂石)运输管理问题开展了质询,不仅有效解决了长期困扰百姓的难题,也为地方人大常委会推进监督工作、依法行使质询权探索了路子、提供了示范。此外,还可以把监督职权与其他职权融会在一起,联动使用,如根据监督中发现的问题,制定地方性法规或法规性决定,从而提高监督工作的权威性和严肃性;根据监督议案审议情况,就相关问题作出具有法律效力的决议决定,督促有关方面认真落实。这种综合监督、持续监督力度更大、影响更广、效果更好。

 

  五、多管齐下,切实提升人大监督能力和水平

 

  制约人大监督实效的一个突出瓶颈,是监督能力建设滞后于使命要求。人员配置长期“欠账”,专业能力相对欠缺,是调研中大家反映比较集中的一个共性问题。对此,既要强调强身固体,又要注重借助外力,通过整合联动,使监督主体的能力水平有一个质的提升。

  一是提高人大代表素质能力。代表是人大行使权力的主体,夯实人大监督工作民意基础,增强监督实效,必须发挥好代表作用。人大监督政治性、政策性和专业性都很强,要注重理论武装,加强思想政治理论和法律业务知识学习,通过举办履职培训、专题讲座、考察交流等方式,进一步提高常委会组成人员和人大代表抓大事议大事定大事能力。要善于把代表工作与人大监督结合起来,发动代表参与监督工作,更多地组织开展专题视察检查,着力发挥他们在各自专业领域内的重要作用和突出优势,从代表提出的意见建议中研判形势、发现问题,使代表闭会期间执行职务与常委会监督工作并行,提高人大监督工作水平。

  二是加强常委会及机关自身建设。以“两个机关”建设为抓手,优化常委会和专门委员会人员结构、知识结构,完善专门委员会设置,调整充实专门委员会和工作委员会力量。人大机关是常委会的集体参谋助手,打造一支充满活力、政治业务作风都过硬的机关干部队伍十分重要。要配齐配足人员,积极引进经济、法律、审计方面的专门人才,建立人大机关与党委政府机关干部的双向交流机制,为人大依法行使监督权提供组织和人才保障。加强人大机关工作人员培训,不断挖掘潜能,提高综合素质和服务保障能力,努力使干部队伍状况与监督工作需要相适应。

  三是充分发挥社会专业力量的作用。与“一府一委两院”相比,人大机关对监督事项的认知能力和信息掌握能力往往并无优势,影响了观察问题的科学性、把握问题的精准度和提出建议的有效性。弥补这一短板,必须借助外脑。对环保、医疗等专业性、技术性强的专项报告,可引入第三方机构进行调查评估,提出独立的专业意见,供常委会组成人员审议参考。开展预决算审查监督,可以向会计师事务所、审计师事务所等中介机构购买咨询和技术服务。积极培育人大智库,充分发挥社会智库作用,对重要问题、重要政策建议开展分析研究,提出意见建议。

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